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刘建芬:完善登记制度,让矿业权转让交易更安全

湖南省煤田地质局  时间:2017-10-12

  矿业权登记是县级以上国土资源部门对矿业权的取得、变动事项进行审批并登记的活动,也是获得勘查许可证或开采许可证,成为矿业权人的前置条件。作为矿业权登记制度的重要组成部分,建立相对完善的矿业权转让交易登记制度,既有助于保护矿业权相关各方的利益,又能缩减不必要的环节以减少交易成本,还能保护矿业市场交易安全。笔者结合工作实际对如何完善矿业权转让交易登记制度进行分析建言。

  目前,我国矿业权转让交易登记立法还不完善,有必要完善矿业权转让交易登记的相关法律法规。《矿产资源法》作为专门法,只是规定了探矿权和采矿权的概念、范围和申请方式等,没有对矿业权的内容进行分化、细化、规范化。《物权法》通过用益物权规定探矿权、采矿权,并将矿业权的法律性质视为用益物权进行规范,但也没有明确定位其法律属性以及建立与《物权法》相适应的矿业权法律制度,无法实现矿业权物权化的理想状态。矿业权是一种以国家矿产资源所有权为基础的物权,目前我国对矿业权转让交易市场建设的投资稳步上升,以物权定位,彰显出矿业权本身所具有的财产属性,更有利于市场的稳定。矿业权登记作为一种社会管理行为,以勘探、开采矿产资源为主,应该由具有公法属性的行政法律调整,由于其自身的物权属性,又具有物权登记的效力,矿业权转让交易应当进行登记。对此,建议依据《物权法》有关规定,明确矿业权登记制度,加强矿业权物权的对世效力,在一定程度上加大对矿业权人合法权利的保护力度。在此基础上,修订《矿产资源法》相关规定,从法律层面为矿业权转让交易奠定基础。

  我国矿业权登记范围与生态文明建设要求存在一定的差距,登记范围目前主要有矿业权的矿区开发方式、权利人的资质、权利变动情况以及矿种等。对此,建议完善登记程序,明确登记效力,矿业权转让、变更、合并等交易要按照《物权法》有关规定进行登记。转让的矿业权为特定矿产,且转让目的是准备开发,所以需要对矿山企业实行特许权登记制度或特殊的行政审批程序。矿产资源管理部门对申请人的开发计划、资质要求、环境保护、土地复垦、矿区建设、工作场所安全以及相关项目等进行严格审查核对后再进行登记,以便作为法律依据保护权利人的合法权利。其中,对正在开采作业的矿山企业进行转让交易登记,还要进行工商行政管理登记,应审查受让人(受让企业)是否符合法律程序及相关规定,具有相应设备、资金、技术以及相应管理水平,避免一些矿山企业的短期行为和乱采滥挖。

  从目前矿业权登记制度管理方式来看,主要有行政审查和实质审查,即审查申请人提交的文件材料是否完备、是否符合相关要求,再结合矿业权的实质内容授予其权利。现行矿业权登记审查不注重实地考察的具体实施情况,无论矿山地质评价报告还是环境评价报告,或者矿产储量、矿产资源综合开发利用方案等,都是依据申请人所提交的材料报告来确定,容易导致资源不能得到有效利用甚至造成严重浪费。对此,笔者认为,具体登记过程要从重材料审查向重实质审查转变,包括是否按照登记内容投入资金,是否在合理的矿区范围内合法开采,开采的矿种是否与登记内容相符,是否按照矿山地质评价报告、环境评价报告等依法进行开采。同时,还可以根据矿山企业在行政审批和生产作业过程中履行其义务的程度,设置矿山企业档案信用额度,记录其履行义务中所发生的违法行为或者诚信行为,并建立一套诚信约束奖励机制。

  虽然我国已经建立起一套统一的矿业权登记制度,相对于计划经济时代来说已经有了很大的进步,但是仅仅统一登记机关还远远不够,在某一程度上也需要进一步明晰各级登记机关的权责。从现行登记制度来看,我国矿业权登记部门至少有部、省、市、县四级,登记层级较多,建议各级矿业权登记机关应该明确细化其具体权责,适当调整使其各司其职。此外,我国目前还没有建立矿山企业退出登记的具体内容和实施办法,造成大量过期矿业权存在,导致矿业权登记管理效率低下,建立符合我国国情的矿山企业退出制度迫在眉睫。